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缩减自由空间 规范税务处罚裁量权
2017-02-13 00:00:00

      目前,税务机关在行使税务行政处罚裁量权时,存在随意性强,缺乏具体执行规范和有效监督控制措施等问题。笔者认为,规范税务行政处罚裁量权,需缩减执法时的自由裁量空间,通过完善税务行政处罚裁量标准体系,建立健全内外监督考核制约机制等方式来进行。

 案例:法院变更税务行政处罚
       近期,某县地税局开展了一次发票使用情况检查。在对县城美食一条街检查过程中,发现A饭店存在为顾客开收据(5份)顶替发票现象,于是该局根据《中华人民共和国发票管理办法》第三十五条第(六)项规定,对其处以罚款1000元。在对B饭店检查中,也发现其存在用收据(6份)顶替发票的情况。因B饭店老板在接受检查时,有抵触情绪,态度不积极,该局根据《中华人民共和国发票管理办法》第三十五条第(六)项规定,处以罚款6000元。以上两个处罚行为,均按程序下达了税务行政处罚决定书。
       之后A饭店和B饭店老板一起谈起此事,B饭店老板发现自己情况与A老板相似,但B饭店罚款数额是A饭店的6倍。B饭店老板非常恼火,经咨询律师后,以税务行政处罚失公平为由提起行政诉讼。法院经审理认为,AB饭店违法事实基本一致,仅因B饭店老板配合较差、态度不积极,税务机关即作出相差6倍的罚款,显失公平。法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(四)项之规定,作出判决变更罚款数额判决书,将B饭店罚款变更为1500元。本案反映出,税务行政处罚裁量权实际行使过程中,在处罚标准界定和适用方面仍存在问题,同时税务机关也存在执法风险。
       税务行政处罚裁量权是指税务机关在法定行政处罚权限范围内,对税务行政相对人的税务违法行为是否给予行政处罚,以及行政处罚的种类和幅度进行自由裁量的权力。如何根据税收征管实际需要,依法、规范、合理地行使行政处罚裁量权,防范执法廉政风险,是新时期我国税务机关提高依法行政工作水平的重要课题。
 税务行政处罚裁量权行使中存在的问题
       按照行政处罚法、税收征收管理法及其实施细则、发票管理办法及其实施细则、税务行政复议规则等法律、法规及规章的规定,我国税务行政处罚类型主要有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种类型。笔者认为,目前我国税务行  政处罚裁量权行使过程中主要存在以下问题:
       缺乏必要的原则性指导规范及具体执行规范。行政处罚法、税收征收管理法等法律法规已就税务行政处罚裁量权设定、适用范围和执行程序作出了规定,如行政处罚法中明确"行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当"。但法律条款中对如何实现公正与相当、如何保证税务机关及其执法人员合理行使权力,却未作出具体明确的规定。从税收征管实践来看,执法机关一般是根据自己对法律规定的"合法性、合理性"的理解,作出相应的处罚决定。由此产生的结果是,即便是办理性质相同的案件,不同地区税务机关的不同执法人员作出的处罚决定会存在差异,导致处罚结果有失公平。
      税务行政处罚自由裁量空间偏大。以对偷税行为处罚为例,税务机关在处罚时,可以依法对企业处不缴或者少缴税款50%以上5倍以下罚款,其处罚上限与下限之间差距有10倍之多。再以"对纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据"行为处罚为例,税务机关在依法责令企业限期改正的同时,可处以5万元以下金额的罚款,处罚上限与下限之间存在5万元的自由裁量幅度。过于宽泛的裁量权限范围,使税务机关在实施处罚时取舍余地过大,容易发生不规范执法行为,且无法达到法律法规应有的效果。适用最低限处罚标准,无形间降低了纳税人的违法成本,弱化了税务行政处罚的惩戒功能;如一味从高适用处罚标准,虽能实现惩戒目的,却增加了纳税人经济负担,容易使纳税人质疑处罚决定的合理性。
  缺乏有效监督控制。目前,对于税务行政处罚裁量权的行使,无论是内部监督,还是外部监督,其监督重点多集中在税务行政处罚决定的合法性上,对其合理性的监督则缺乏足够的法律依据和政策支持。由于现行法律法规给予行政处罚裁量权空间较大,又缺乏必要的规范和制约措施,加之执法人员素质参差不齐等原因,致使当前行政执法活动中违法裁量、滥用裁量权、权力寻租等现象时有发生,不仅损害了税务机关的执法形象,而且也损害了行政相对人的合法权益。
细化完善税务处罚裁量权标准
笔者认为,要做到依法、规范、合理地行使税务行政处罚裁量权,税务机关应加强以下几方面工作。
1.完善税务行政处罚裁量标准体系。针对税务行政处罚裁量权在行使中的特点,应分层次逐级予以规范。
       首先,我国立法机关应加快对相关税收法律法规的修订进程,完善税收立法。在税收法律法规修订的过程中,可以借鉴治安管理处罚的经验,适当压缩税收征收管理法及其实施细则,以及发票管理办法及其实施细则等法律、法规中设定的自由裁量空间。
       其次,对于目前税收法律条文中过于笼统的弹性条款和原则性表述,从加强执法规范方面考虑,国家税务总局应尽可能有针对性地提出明确的指导性意见,细化税务行政处罚自由裁量权适用的原则、方法、步骤、程序和内容。再次,省一级税务机关应依照有关法律法规和国家税务总局的要求,制定规范和细化处罚自由裁量权的管理办法,制定具体处罚裁量执行标准。
2.明确处罚裁量的主要原则。税务机关应建立定量分析为主、定性分析为辅、定量与定性相结合的综合处罚执行标准,逐步     规范处罚裁量权。在权力运行过程中,充分考虑各种情节,不能过于灵活,也不可教条和僵化。
       对此,笔者认为,税务机关在征管过程中,应以纳税人改正错误的速度、违法行为持续时间长短等相对客观的因素,作为处罚裁量的"参照系",明确执法原则。
       可根据纳税人是否按照税务机关责令限改的要求及时进行改正进行处罚。对限改期内改正的,可酌情决定不予处罚;逾期不改正的,给予处罚。
       根据税收违法行为持续时间长短进行处罚。对违法行为未超过规定天数的,可酌情决定不予处罚;逾期一定天数以内的,处规定数额以内罚款;逾期一定天数以上的,处以较高数额罚款。
 根据违法行为造成的税款流失规模进行处罚。对税款流失规模未超过规定金额的,处规定数额罚款;超过规定金额的,处以较高数额或一定倍数罚款。
       针对发票违法行为,可根据涉案发票数量、票面累计金额大小进行处罚。对未按规定开具发票,数量在规定数量以内、票面金额在规定金额以下的,处一定数额罚款;超过标准的,处较高数额罚款。
       此外,税务机关在征管过程中,应根据纳税人在接受税务检查及税务处理过程中的协助态度进行处罚。对认真配合税务机关开展检查、如实提供证据资料或积极缴纳查补税款和滞纳金的,处较低数额或倍数罚款;对拒不提供证据资料或存在税务机关认为应当从重处罚情形的,处以较高数额或倍数罚款。在确定处罚标准时,还可以考虑流失税款占全部应纳或者应解缴税款的比例、初次违法和再次违法等其他因素。特别需要指出的是,对确实无法按照规定标准办理的处罚案件,应启动特殊的审批程序,以满足实际工作需要,降低行政执法风险。
3.建立健全监督考核制约机制。为规范税务行政处罚裁量权,在明确执法原则,确定执法标准的基础上,应严格落实行政处     罚裁量权执行标准,强化程序控制,同时加强对执法人员业务素质和工作能力的培养,强化执法风险意识,以此防范执法风险。
       在内部管理上,应组织开展税收执法督察,落实税收执法过错责任追究制度,认真开展执法案卷评查工作,及时查找问题,进行有效的执法后续监督。同时,在各级税务机关推广应用税务行政处罚管理系统,实现提示、录入、审批、统计、分析、考核等执法管理信息化。
       此外,税务机关还应借鉴司法部门判例指导的工作经验,建立税务行政处罚裁量权案例库,通过判例指导的方式,做到同类案件相同执法。

   

(刊发于 《中国税务报》) 



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